何霞 莊寧 王彥 2009/02/11

　　黨的“十七大”以后，我國(guó)電信監(jiān)管的外部宏觀環(huán)境發(fā)生了較大變化，政府更加重視發(fā)展質(zhì)量，注意發(fā)展過(guò)程中的效率、協(xié)調(diào)和公平，政府職能也轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，減少微觀干預(yù)，以營(yíng)造良好環(huán)境。在運(yùn)作過(guò)程方面，一方面強(qiáng)化法制規(guī)范，推出《反壟斷法》，加快《電信法》的制定；另一方面強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，監(jiān)督主體和監(jiān)管水平分別表現(xiàn)出多元化和不斷提高的趨勢(shì)。
　　電信監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象也發(fā)生了較大變化。監(jiān)管主體方面，工業(yè)與信息化部的成立使得電信監(jiān)管的職能更加集中，反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的成立必將對(duì)未來(lái)的電信監(jiān)管產(chǎn)生重要影響。監(jiān)管對(duì)象方面，電信行業(yè)重組和3G牌照的發(fā)放極大地改變了電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局。
　　此外，WTO過(guò)渡期結(jié)束之后，電信市場(chǎng)面臨更加復(fù)雜的國(guó)際運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，三網(wǎng)融合的加速和具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的3G技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)TD-SCDMA的產(chǎn)業(yè)化也給電信市場(chǎng)監(jiān)管帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
1.電信監(jiān)管的主要目標(biāo)
　　國(guó)內(nèi)外發(fā)展實(shí)踐表明，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是提高市場(chǎng)績(jī)效、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、改善社會(huì)福利的最有效手段和最直接動(dòng)力，因此許多國(guó)家都把活躍市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作為了電信監(jiān)管的主要目標(biāo)之一。
　　近來(lái)，雖然我國(guó)宏觀環(huán)境和電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，但發(fā)展和監(jiān)管并未偏離這一主要目標(biāo)。首先，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展方向，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)優(yōu)化資源配置仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)；其次，我國(guó)已把信息化擺在了前所未有的戰(zhàn)略高度，電信業(yè)在信息化中扮演著重要角色，活躍電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以加速信息化進(jìn)程；第三，隨著WTO過(guò)渡期的結(jié)束，電信競(jìng)爭(zhēng)更趨于全球化，活躍國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有助于提升我國(guó)運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)力；第四，我國(guó)尚未形成有效的競(jìng)爭(zhēng)格局，電信重組只是暫時(shí)改善了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，要形成有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局仍需監(jiān)管政策提供有力的保障。
　　當(dāng)然，在復(fù)雜的國(guó)內(nèi)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)背景下，監(jiān)管難免會(huì)受到一些其他目標(biāo)的影響，比如推進(jìn)自主創(chuàng)新及其產(chǎn)業(yè)化，培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的旗艦式企業(yè)，這些可能會(huì)在一定程度上弱化競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的力度，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，電信監(jiān)管政策不會(huì)偏離促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這一方向，活躍市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)仍然是未來(lái)3～5年內(nèi)電信監(jiān)管政策的重點(diǎn)。
2.電信監(jiān)管存在的問(wèn)題
　　理論和實(shí)踐表明，競(jìng)爭(zhēng)活躍的電信市場(chǎng)主要具有以下特征：完善的電信監(jiān)管體制；資本結(jié)構(gòu)多元化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體；各主體之間規(guī)模相對(duì)均衡；進(jìn)入和退出渠道順暢。
　　和電信市場(chǎng)的理想競(jìng)爭(zhēng)格局相比，我國(guó)還存在較大的差距，未來(lái)監(jiān)管主要面臨以下問(wèn)題：監(jiān)管法律不夠完善，缺乏行業(yè)管理法；監(jiān)管機(jī)構(gòu)也在調(diào)整之中，職能有待合理規(guī)劃，三網(wǎng)融合的加速增加了解決問(wèn)題的緊迫性；外部監(jiān)督需要繼續(xù)完善；基礎(chǔ)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體單一，面臨改革準(zhǔn)入問(wèn)題；塑造有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)仍需要推出一系列不對(duì)稱管制政策。
3.活躍市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策建議
3.1完善電信監(jiān)管法律制度
　　從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，加快建立并完善適應(yīng)我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)監(jiān)管的電信法律制度體系。
　　（1）盡快出臺(tái)行業(yè)基本法。完善《電信法》草案，推動(dòng)《電信法》盡快發(fā)布和實(shí)施，為我國(guó)電信監(jiān)管提供根本的法律依據(jù)。
　�。�2）修改和完善配套法規(guī)�；�于《電信法》的基本框架，制定具體的部門(mén)規(guī)章來(lái)保障電信法的貫徹實(shí)施，如修訂市場(chǎng)準(zhǔn)入（包括外資準(zhǔn)入）、互聯(lián)互通、資費(fèi)管理、普遍服務(wù)等相關(guān)規(guī)章。
　　（3）協(xié)調(diào)與其他法律之間的關(guān)系。《電信法》體系不是孤立的，《電信法》體系的制定、修改和完善應(yīng)注意協(xié)調(diào)與《行政法》、《民法》、《刑法》等相關(guān)法律的關(guān)系，尤其是與《反壟斷法》之間的關(guān)系。
3.2構(gòu)建高效的政府監(jiān)管體系
　　高效的政府監(jiān)管體系應(yīng)具備如下基本特征：依法行政、監(jiān)管獨(dú)立、專業(yè)監(jiān)管、干預(yù)適度和公開(kāi)透明。我國(guó)的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)與理想的監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍存在一定的差距。
　　針對(duì)目前存在的差距和問(wèn)題，未來(lái)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)該著眼于以下幾點(diǎn)。
　�。�1）在監(jiān)管模式上，為了改變“政監(jiān)合一”監(jiān)管模式存在的宏微觀職能沖突以及廣電分業(yè)監(jiān)管帶來(lái)的融合業(yè)務(wù)發(fā)展協(xié)調(diào)困難問(wèn)題，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)實(shí)施政監(jiān)分離和融合監(jiān)管，建立獨(dú)立的專業(yè)化融合電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
　�。�2）在監(jiān)管的權(quán)力配置方面，對(duì)于不能集中的電信監(jiān)管職能（如外資準(zhǔn)入、普遍服務(wù)基金、互聯(lián)網(wǎng)信息安全等），應(yīng)在部門(mén)之間建立順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，中央電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)向地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)分權(quán)，中央電信監(jiān)管集中在規(guī)則制定上。
　　（3）在監(jiān)管程序方面要做到程序合法、規(guī)范、透明，并建立相應(yīng)的電信監(jiān)管績(jī)效評(píng)估機(jī)制，建立電信監(jiān)管問(wèn)責(zé)制度。
3.3健全外部監(jiān)督機(jī)制
　　根據(jù)監(jiān)督主體的不同，健全電信監(jiān)管外部監(jiān)督機(jī)制可以從4個(gè)方面入手。
　　（1）完善人大監(jiān)督機(jī)制。建立違法審查制度，對(duì)于非立法性行為進(jìn)行監(jiān)督，細(xì)化監(jiān)督程序，建立并落實(shí)監(jiān)督反饋機(jī)制，增加監(jiān)管行為的透明度，完善行政機(jī)構(gòu)對(duì)人大的報(bào)告制度、人大代表調(diào)查制度等。
　�。�2）加強(qiáng)司法監(jiān)督。具體方法包括將行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布的行政措施、決定及命令等納入司法審查的范圍，逐步建立起獨(dú)立完善的司法制度。
　�。�3）健全行政監(jiān)督機(jī)制。具體包括建立對(duì)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管效果的評(píng)價(jià)、考核機(jī)制、責(zé)任追究制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的合理分工協(xié)調(diào)機(jī)制。
　　（4）強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。貫徹執(zhí)行《政府信息公開(kāi)條例》，建立和完善電信監(jiān)管相關(guān)信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)法規(guī)制定過(guò)程的公眾參與度，建立暢通的監(jiān)督渠道以及反饋機(jī)制，保障監(jiān)督者權(quán)利。
3.4推動(dòng)基礎(chǔ)電信市場(chǎng)開(kāi)放
　　電信技術(shù)和市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)證明，未來(lái)的電信市場(chǎng)將是一個(gè)生態(tài)化的結(jié)構(gòu)，即市場(chǎng)上存在多種層次、多種類型的運(yùn)營(yíng)商，在市場(chǎng)規(guī)則下相互競(jìng)合。我國(guó)目前的基礎(chǔ)電信市場(chǎng)由3家國(guó)有電信企業(yè)壟斷運(yùn)營(yíng)，需要通過(guò)市場(chǎng)開(kāi)放來(lái)促進(jìn)有效市場(chǎng)格局的形成。
　　鑒于我國(guó)電信市場(chǎng)環(huán)境的復(fù)雜性，應(yīng)遵循循序漸進(jìn)的開(kāi)放原則。建議政府在重組、3G發(fā)牌完成后，先試點(diǎn)開(kāi)放區(qū)域牌照和虛擬運(yùn)營(yíng)，待各種配套制度（如資源保障制度、互聯(lián)結(jié)算制度、競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管制度等）完善后，再全面發(fā)放區(qū)域牌照和開(kāi)放虛擬運(yùn)營(yíng)。
3.5推進(jìn)國(guó)有基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商改革
　　國(guó)有企業(yè)改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，其改革方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。國(guó)有基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化有助于利用外資或民資股東提升經(jīng)營(yíng)能力；有助于減少企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為受非市場(chǎng)因素干擾，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性；有助于減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)受其他政府部門(mén)制約，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立監(jiān)管。同時(shí)，國(guó)有基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化也是公司法人治理機(jī)制發(fā)揮有效作用的前提和保障。國(guó)外電信企業(yè)改革實(shí)踐取得了較好的績(jī)效，也積累了一些可供我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
　　我國(guó)基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)雖然初步實(shí)現(xiàn)了多元化，公眾占據(jù)一定股權(quán)比例，但國(guó)有股一支獨(dú)大，缺乏非國(guó)有大股東�？紤]到國(guó)外國(guó)有電信公司的改革經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際情況，建議分階段降低國(guó)有股的比重，而且整個(gè)運(yùn)作必須相對(duì)透明，賦予企業(yè)自主選擇合作伙伴和具體安排股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案的權(quán)利，在改革過(guò)程中，政府要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)選擇的合作伙伴資質(zhì)的審查。
3.6實(shí)行非對(duì)稱管制
　　國(guó)外監(jiān)管實(shí)踐表明，對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商實(shí)行非對(duì)稱管制是電信市場(chǎng)開(kāi)放后建立和維持競(jìng)爭(zhēng)秩序最主要措施之一。過(guò)去由于技術(shù)替代、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、政策限制和企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)能力等原因，我國(guó)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的突出矛盾集中在移動(dòng)市場(chǎng)上。電信重組和3G牌照的發(fā)放改善了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，為市場(chǎng)向有效競(jìng)爭(zhēng)演化奠定了良好的基礎(chǔ)。由于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力等原因，中國(guó)移動(dòng)仍是移動(dòng)市場(chǎng)和整個(gè)電信市場(chǎng)的主導(dǎo)者，其競(jìng)爭(zhēng)策略對(duì)市場(chǎng)格局的演化具有較大影響，因此，建議對(duì)之在主導(dǎo)市場(chǎng)上實(shí)施一定的不對(duì)稱監(jiān)管，弱化非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商和后進(jìn)入運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。
　　現(xiàn)階段可以考慮的非對(duì)稱管制措施包括：一是2G號(hào)碼的非對(duì)稱可攜帶政策，該政策可以在一定時(shí)期內(nèi)調(diào)節(jié)移動(dòng)市場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)存量用戶的再分配；二是2G價(jià)格的非對(duì)稱管制，對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商資費(fèi)進(jìn)行審批，而對(duì)非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商資費(fèi)采取備案的形式，防止主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商采取掠奪性定價(jià)驅(qū)逐競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；三是固定網(wǎng)絡(luò)和2G的非對(duì)稱結(jié)算政策，在一定時(shí)間內(nèi)維持現(xiàn)有的非對(duì)稱結(jié)算體系不變或略做調(diào)整，通過(guò)結(jié)算政策調(diào)整業(yè)務(wù)不對(duì)等導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)不公平問(wèn)題；四是加強(qiáng)對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的監(jiān)管等。
　　對(duì)于中國(guó)移動(dòng)的3G業(yè)務(wù)，由于其屬后進(jìn)入者，可以采取扶持政策，監(jiān)管上也應(yīng)盡量避免產(chǎn)生不利影響。

電信技術(shù)