融合業(yè)務(wù)呼喚分層監(jiān)管
2008/10/28
在信息和通信技術(shù)飛速發(fā)展的驅(qū)動(dòng)下，通信和信息正處于巨大的變革時(shí)期，通信技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和視像技術(shù)互相滲透、互相兼容、互相融合，使得傳統(tǒng)行業(yè)的界限顯得越來越模糊，極大地?cái)U(kuò)展了網(wǎng)絡(luò)新業(yè)務(wù)的服務(wù)范圍，并正產(chǎn)生新的協(xié)調(diào)機(jī)制。本文首先分析了融合業(yè)務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀以及監(jiān)管方面存在的挑戰(zhàn)，然后通過對(duì)基于融合業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的分層監(jiān)管模式的分析，提出了一種解決思路。
融合業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀
國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）于20世紀(jì)90年代中期提出了“三網(wǎng)融合”的概念，即將電信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)三大基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)融合建設(shè)為統(tǒng)一的全球信息基礎(chǔ)設(shè)施，通過互聯(lián)、互操作的電信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)資源的無縫融合，構(gòu)成具有統(tǒng)一接入和應(yīng)用界面的高效網(wǎng)絡(luò)，使人們能在任何時(shí)間和地點(diǎn)，以一種可接受的費(fèi)用和質(zhì)量，安全地享受多種方式的信息應(yīng)用及服務(wù)。三網(wǎng)融合的趨勢(shì)使傳統(tǒng)上涇渭分明的電信和有線電視產(chǎn)業(yè)在技術(shù)、業(yè)務(wù)、企業(yè)和政府監(jiān)管等層面產(chǎn)生交叉與融合；新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的出現(xiàn)，同時(shí)給電信和有線電視產(chǎn)業(yè)帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。
通過三網(wǎng)融合，使傳統(tǒng)的電信運(yùn)營(yíng)商不僅可以經(jīng)營(yíng)諸如數(shù)字電視等傳統(tǒng)的廣電業(yè)務(wù)，而且可以經(jīng)營(yíng)IPTV、手機(jī)電視等多媒體業(yè)務(wù)；而傳統(tǒng)的廣電運(yùn)營(yíng)商不僅可以經(jīng)營(yíng)話音、互聯(lián)網(wǎng)接入等傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)，還可以經(jīng)營(yíng)VoIP等新的業(yè)務(wù)形態(tài)�，F(xiàn)今，“三網(wǎng)融合”所涉及的融合業(yè)務(wù)通常是廣電行業(yè)的內(nèi)容（電視節(jié)目）和信息行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)（互聯(lián)網(wǎng)和電信網(wǎng)）的結(jié)合，不管是廣電運(yùn)營(yíng)商還是電信運(yùn)營(yíng)商，這些融合業(yè)務(wù)都已成為其新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)。其中典型的就是手機(jī)電視業(yè)務(wù)和IPTV業(yè)務(wù)。
所謂“手機(jī)電視”，是指利用移動(dòng)終端為用戶提供視頻資訊服務(wù)的業(yè)務(wù)。在“手機(jī)電視”中，手機(jī)兼具了手機(jī)和電視的雙重功能。由于手機(jī)具有用戶普及率高、攜帶方便等特性，手機(jī)電視業(yè)務(wù)也就顯示出了比普通電視更廣泛的影響力。在中國(guó)，目前手機(jī)電視產(chǎn)業(yè)已經(jīng)步入商用起步階段。隨著具有視頻功能手機(jī)和移動(dòng)應(yīng)用服務(wù)的日益普及，3G平臺(tái)開始搭建，手機(jī)電視用戶數(shù)量將不斷增加，并形成相當(dāng)大的市場(chǎng)規(guī)模。在我國(guó)，IPTV是指通過可控制、可管理的有線IP網(wǎng)，提供的基于電視終端的多媒體業(yè)務(wù)。近日，電信咨詢機(jī)構(gòu)OVUM發(fā)布《中國(guó)IPTV的發(fā)展》咨詢報(bào)告稱，上海電信IPTV網(wǎng)絡(luò)是世界上最大的基于H.264標(biāo)準(zhǔn)的IPTV網(wǎng)絡(luò)，也是用戶增長(zhǎng)最快的IPTV網(wǎng)絡(luò)。OVUM還預(yù)測(cè)中國(guó)將在2009年前成為世界IPTV使用用戶數(shù)排名前五的國(guó)家，將是全球重要的IPTV市場(chǎng)。
融合業(yè)務(wù)監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)
監(jiān)管政策是融合型業(yè)務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵影響力，目前融合業(yè)務(wù)面臨的最大問題來自于管制方面。
手機(jī)電視業(yè)務(wù)
手機(jī)電視業(yè)務(wù)結(jié)合了電信和廣電的兩種技術(shù)體系，而目前我國(guó)尚未形成融合性的監(jiān)管體制，這無疑會(huì)在其業(yè)務(wù)監(jiān)管的歸屬權(quán)上帶來不同利益團(tuán)體的力量角逐。誰擁有業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)，誰將會(huì)掌握整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。作為融合型業(yè)務(wù)，手機(jī)電視有不同的技術(shù)實(shí)現(xiàn)方式，所涉及的兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其的理解存在差異，必然會(huì)對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管體制帶來挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響手機(jī)電視的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。目前，美國(guó)、英國(guó)等地區(qū)都已經(jīng)將廣電和信息監(jiān)管合并為一個(gè)部門，統(tǒng)一加強(qiáng)對(duì)手機(jī)電視等新興融合業(yè)務(wù)的監(jiān)管。但是在中國(guó)市場(chǎng)上，手機(jī)電視業(yè)務(wù)至今仍然缺少統(tǒng)一的監(jiān)管。在政策監(jiān)管上，雖然國(guó)家廣電總局表面上占據(jù)了主導(dǎo)地位，國(guó)家廣電總局的《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》中對(duì)移動(dòng)電視和手機(jī)電視業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的許可實(shí)施規(guī)定中指出：“無論是廣電運(yùn)營(yíng)商還是移動(dòng)通信運(yùn)營(yíng)商，只要開展視音頻傳播相關(guān)的地面廣播數(shù)字移動(dòng)電視業(yè)務(wù)、手機(jī)電視業(yè)務(wù)、流媒體業(yè)務(wù)，都要接受廣電總局的管理，實(shí)行許可制度�！绷硗猓瑥V電也控制了內(nèi)容源，但是移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商則牢牢掌握著收費(fèi)和運(yùn)營(yíng)平臺(tái)這個(gè)終端，因此不管離開了誰，整個(gè)手機(jī)電視產(chǎn)業(yè)都很難順利發(fā)展。目前由于利益的博弈，要想廣電系與移動(dòng)系精誠(chéng)合作恐怕并非易事，而雙方的零和博弈極有可能拖累整個(gè)產(chǎn)業(yè)。
IPTV業(yè)務(wù)
雖然我國(guó)現(xiàn)在有相關(guān)法律的推出，比如《電子簽名法》、《電子認(rèn)證服務(wù)管理辦法》等，為IPTV的發(fā)展創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境，通過對(duì)IPTV產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行分析我們不難看出，IPTV產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)请娦藕蛷V電兩條產(chǎn)業(yè)鏈交叉纏繞在一起的一條復(fù)雜產(chǎn)業(yè)鏈，因此現(xiàn)在對(duì)涉及電信和廣電兩大行業(yè)的IPTV監(jiān)管并不明朗，電信運(yùn)營(yíng)商不敢貿(mào)然推進(jìn)。
為了爭(zhēng)奪對(duì)IPTV的監(jiān)管，廣電總局在近幾年來頻頻推出各種條例文件。2004年7月，廣電總局發(fā)布了39號(hào)文件，要求已領(lǐng)取《網(wǎng)上傳播視聽節(jié)目許可證》的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)更換許可證，目前這一文件已經(jīng)成為廣電企業(yè)與電信企業(yè)合作談判中所使用的殺手锏。2004年10月，國(guó)家廣電總局頒布《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》，明確規(guī)定電信企業(yè)只能開展PC端的IPTV業(yè)務(wù)，限制其經(jīng)營(yíng)“機(jī)頂盒＋電視機(jī)”的業(yè)務(wù)。這意味著國(guó)家廣電總局很可能借重審的機(jī)會(huì)對(duì)IPTV牌照實(shí)行分級(jí)管理，分別發(fā)放針對(duì)PC、電視機(jī)和手機(jī)不同的終端發(fā)放不同牌照，而電信企業(yè)所從事的業(yè)務(wù)還是會(huì)被限制在PC上。
實(shí)際上，不管是電視臺(tái)還是廣播電臺(tái)，只要是通過電信網(wǎng)絡(luò)來傳輸內(nèi)容的，都被視為互聯(lián)網(wǎng)的ICP，理所當(dāng)然地應(yīng)該由電信方面來監(jiān)管。但是，國(guó)家是否真正賦予了工業(yè)和信息化部對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的監(jiān)管權(quán)力，這一點(diǎn)不得而知。一直以來，互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容一直由廣電、文化、教育等部門來監(jiān)管，工業(yè)和信息化部實(shí)際能夠行使得權(quán)力基本上可以說很少，這也給工業(yè)和信息化部到底該如何實(shí)施監(jiān)管工作帶來了一個(gè)相當(dāng)大的難題。
融合業(yè)務(wù)監(jiān)管應(yīng)考慮的因素
首先，要考慮順應(yīng)未來發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需制定出鼓勵(lì)融合業(yè)務(wù)發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)，從而順應(yīng)三網(wǎng)融合的發(fā)展趨勢(shì)，而不是從政策上阻礙這些業(yè)務(wù)的發(fā)展。
其次，網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容分別監(jiān)管。網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容分別監(jiān)管對(duì)解決廣電總局與工業(yè)和信息化部職能交叉沖突具有現(xiàn)實(shí)意義。三網(wǎng)融合環(huán)境下的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管職能由工業(yè)和信息化部行使，內(nèi)容監(jiān)管由廣電總局行使，既能避免沖突，又能使各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，分工協(xié)調(diào)，不失為一種好辦法。
第三，技術(shù)中立的原則。采用“技術(shù)中立性”的原則進(jìn)行管制，即按照業(yè)務(wù)的功能特征而不是其采用什么技術(shù)來進(jìn)行監(jiān)管。德國(guó)、奧地利對(duì)電子通信網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管遵循技術(shù)中立的原則，無論是電信的移動(dòng)網(wǎng)、固定網(wǎng)還是廣電的衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)、有線網(wǎng)絡(luò)，都被納入統(tǒng)一的電子通信網(wǎng)絡(luò)管理體系，實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管。在傳統(tǒng)電信網(wǎng)與廣播電視網(wǎng)絡(luò)面對(duì)融合的環(huán)境下，技術(shù)中立原則不僅能有效協(xié)調(diào)廣電總局與工業(yè)和信息化部的分工，統(tǒng)一對(duì)資源進(jìn)行規(guī)劃管理，而且能夠促進(jìn)技術(shù)融合，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。
第四，競(jìng)爭(zhēng)管制與行業(yè)管制的協(xié)調(diào)。融合業(yè)務(wù)的監(jiān)管必須以保護(hù)消費(fèi)者利益、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)為監(jiān)管的主要目標(biāo)，注重行業(yè)監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管、事先監(jiān)管與事后監(jiān)管的協(xié)調(diào)。政府管制的主要目標(biāo)是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)充分的市場(chǎng)，消費(fèi)者的利益會(huì)被競(jìng)爭(zhēng)者充分考慮。在競(jìng)爭(zhēng)管制與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系處理上，應(yīng)該盡量減少行業(yè)管制，只有在競(jìng)爭(zhēng)管制無法觸及或失靈的情況下，再施以行業(yè)監(jiān)管。
此外，還要保持政策的一致性。在規(guī)則制定過程中，要考慮政策的長(zhǎng)期一致性和穩(wěn)定性，平穩(wěn)過渡到統(tǒng)一高效的監(jiān)管部門是需要重點(diǎn)考慮的，而且在統(tǒng)一的監(jiān)管部門下電信業(yè)務(wù)及融合業(yè)務(wù)作為獨(dú)立的政府監(jiān)管對(duì)象沒有改變，因此廣電和電信相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能將不會(huì)改變。
剖析分層監(jiān)管模式
通過前面的分析，筆者以為，可以通過基于融合業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的分層監(jiān)管模式來對(duì)“三網(wǎng)融合”趨勢(shì)下出現(xiàn)的融合業(yè)務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管。
融合業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈分析
在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分立的情況下，電信和廣電已經(jīng)形成了各自成熟、完整的產(chǎn)業(yè)鏈。三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)的出現(xiàn)勢(shì)必打破原有的利益鏈條，再造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈。IPTV、手機(jī)電視等融合業(yè)務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈由內(nèi)容（服務(wù)）提供商、內(nèi)容（服務(wù)）集成商、信息服務(wù)提供商、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)（傳輸）商和用戶組成，當(dāng)然其中不可或缺的還有各種軟硬件設(shè)備制造商。內(nèi)容提供商主要是完成對(duì)信息內(nèi)容的編輯、制作、生產(chǎn)過程，通過市場(chǎng)渠道將生產(chǎn)的信息服務(wù)產(chǎn)品銷售給內(nèi)容集成商；內(nèi)容集成商則根據(jù)市場(chǎng)需要，將信息內(nèi)容重新進(jìn)行組合，并允許對(duì)重新組合的內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)單的外部包裝和疊加；內(nèi)容集成商集成后的產(chǎn)品可以由信息服務(wù)提供商進(jìn)行業(yè)務(wù)集成，將多家內(nèi)容集成商的產(chǎn)品以及相關(guān)的通信業(yè)務(wù)進(jìn)行集成，然后再通過網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商最終傳送給用戶。
三大監(jiān)管部門分析
“三網(wǎng)融合”下的各種融合業(yè)務(wù)是對(duì)現(xiàn)有廣播電視、通信行業(yè)等各領(lǐng)域業(yè)務(wù)的融合，其產(chǎn)業(yè)鏈跨越多個(gè)行政部門，在現(xiàn)有體制下，對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管涉及到政府的方方面面。如對(duì)信息內(nèi)容和節(jié)目制作的監(jiān)管，涉及到廣電總局、文化部、新聞出版署等；硬件和技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全、運(yùn)營(yíng)維護(hù)的監(jiān)管，同時(shí)涉及到工業(yè)和信息化部、廣電總局。因此，本圖上方列舉了文化部、廣電總局與工業(yè)和信息化部三個(gè)部門，期望通過統(tǒng)一機(jī)制和監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)基于融合業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的分層監(jiān)管模式。
圖1 融合業(yè)務(wù)基于產(chǎn)業(yè)鏈的分層監(jiān)管模式圖
分層監(jiān)管模式分析
內(nèi)容提供商處于產(chǎn)業(yè)鏈的最上游，對(duì)于內(nèi)容提供商的監(jiān)管必須從源頭上確保內(nèi)容的安全。按照以前的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈，內(nèi)容監(jiān)管無疑屬于國(guó)家廣電總局的社會(huì)監(jiān)管職能，但是如果按照傳統(tǒng)媒體的監(jiān)管方式對(duì)新媒體進(jìn)行監(jiān)管并不現(xiàn)實(shí)。另外，盡管電信部門非常渴望自己的監(jiān)管延伸至整條產(chǎn)業(yè)鏈，但是對(duì)信息內(nèi)容的編輯、制作、生產(chǎn)并非電信部門長(zhǎng)項(xiàng)。而文化部對(duì)于內(nèi)容方面的監(jiān)管有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。因此，內(nèi)容提供商的監(jiān)管可以由文化部和廣電總局來承擔(dān)。
內(nèi)容集成商承擔(dān)著對(duì)信息內(nèi)容進(jìn)行重新編排、組合、疊加和包裝的職能，對(duì)內(nèi)容集成商的監(jiān)管是最重要的一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)�？梢猿蔀閮�(nèi)容集成商主要有廣電總局下屬的電臺(tái)和電視臺(tái)、電信運(yùn)營(yíng)商和一些專門從事內(nèi)容集成的企業(yè)。因此，對(duì)于內(nèi)容集成商要通過廣電總局與工業(yè)和信息化部來聯(lián)合監(jiān)管。服務(wù)提供商對(duì)內(nèi)容集成商提供的產(chǎn)品進(jìn)行業(yè)務(wù)集成，類似于內(nèi)容集成商，也需要廣電總局與工業(yè)和信息化部的聯(lián)合監(jiān)管。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)把業(yè)務(wù)傳遞到用戶手中，而電信運(yùn)營(yíng)商擁有的網(wǎng)絡(luò)是最完整、最可靠的，可以保障安全性和高效率。所以，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的監(jiān)管可以由工業(yè)和信息化部來擔(dān)當(dāng)。
最后，各種軟硬件設(shè)備制造商只要包括廣電網(wǎng)絡(luò)設(shè)備制造商、電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)備制造商、播控設(shè)備制造商和終端設(shè)備制造商等等。多年以來，廣電總局與工業(yè)和信息化部（信息產(chǎn)業(yè)部）都有比較成熟的、有效的入網(wǎng)許可證管理辦法以及入網(wǎng)設(shè)備檢測(cè)體系。因此，這個(gè)部分的監(jiān)管工作也由廣電總局與工業(yè)和信息化部聯(lián)合監(jiān)管。
基于產(chǎn)業(yè)鏈的分層監(jiān)管模式和傳統(tǒng)意義上的多頭領(lǐng)導(dǎo)是有很大區(qū)別的。對(duì)“三網(wǎng)融合”下融合業(yè)務(wù)的監(jiān)管要適應(yīng)未來“三網(wǎng)融合”的發(fā)展趨勢(shì)，廣電總局與工業(yè)和信息化部必須相互協(xié)作、各司其職。廣電總局監(jiān)管的重點(diǎn)在于節(jié)目?jī)?nèi)容的制作與審核，而工業(yè)和信息化部的監(jiān)管重點(diǎn)在于對(duì)網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)的管理。而且，廣電總局、工業(yè)和信息化部與文化部即是同一層面上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，又是統(tǒng)一機(jī)制下的融合機(jī)構(gòu)。這里面還需要國(guó)家法律和市場(chǎng)機(jī)制來協(xié)調(diào)控制。這樣才能讓包括內(nèi)容提供商、集成商、服務(wù)提供商、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商以及各種設(shè)備制造商在內(nèi)的各方面都有利可圖，做大做強(qiáng)融合性業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，共同推進(jìn)“三網(wǎng)融合”的進(jìn)程。
本文作者單位為南京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院
中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)
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