短信息管理,并非難解的局
2004/08/06
對(duì)于短信息業(yè)務(wù),業(yè)內(nèi)一直有“無心插柳柳成蔭”的說法,然而就是這枝不起眼的“柳條”,卻爆發(fā)出驚人的成長速度。2000年底,中國移動(dòng)推出“移動(dòng)夢(mèng)網(wǎng)”,短信息業(yè)務(wù)從此開始雪崩式增長,2001年全年達(dá)到159億條,收入16億元人民幣。來自世界GSP協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)表明,2003年世界范圍內(nèi)手機(jī)短信總量為5100億條,其中中國達(dá)到1700億條,占全世界短信量的1/3。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),目前中國手機(jī)用戶數(shù)已突破了3億,平均每天有超過3億條短信在用戶的拇指之間傳送。如今,隨著手機(jī)短信與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合,短信除了聊天、問候外,還有訂制新聞、收看天氣預(yù)報(bào)、參與答題游戲等多項(xiàng)增值業(yè)務(wù),而其所帶動(dòng)的市場(chǎng)被人們稱為“拇指經(jīng)濟(jì)”。
把短信息認(rèn)定為“拇指經(jīng)濟(jì)”,就意味著一條產(chǎn)業(yè)鏈的誕生。當(dāng)一個(gè)蛋糕越做越大,就有越來越多的“饕餮”加入創(chuàng)造和分享的過程。但是“林子大了,什么鳥兒都有”這句古今流傳的俗語再次在短信息業(yè)務(wù)上靈驗(yàn)。短信息經(jīng)營者魚龍混雜,經(jīng)營手段不規(guī)范,引發(fā)各種服務(wù)問題,甚至一些不法分子把手機(jī)當(dāng)作違法犯罪的工具,利用手機(jī)短信詐騙的案件層出不窮。在這樣的背景下,今年4月份,信息產(chǎn)業(yè)部出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范短信息服務(wù)有關(guān)問題的通知》。作為第一個(gè)關(guān)于短信息的規(guī)范性文件,能否解決短信息業(yè)務(wù)存在的諸多問題,讓人寄予了很多期待。
規(guī)范短信息服務(wù),任重而道遠(yuǎn)
此后,電信監(jiān)管部門認(rèn)真貫徹《通知》,移動(dòng)運(yùn)營企業(yè)加強(qiáng)對(duì)CP的約束,使得短信息服務(wù)質(zhì)量迅速得到了改善。但是,從用戶投訴和申訴的情況看,規(guī)范短信息服務(wù)仍然任重道遠(yuǎn)。信息產(chǎn)業(yè)部今年一季度電信服務(wù)質(zhì)量通報(bào)表明,短信息服務(wù)問題依然是熱點(diǎn)。下面看看一組數(shù)據(jù):
某省某公司上半年短信息的投訴量和退訂量走勢(shì)
之所以統(tǒng)計(jì)退訂量,是因?yàn)楝F(xiàn)有的退訂有相當(dāng)部分是用戶被動(dòng)訂制而產(chǎn)生的退訂,這一部分也應(yīng)算入服務(wù)問題。由此可以看出,《通知》雖然使退訂量在6月后首現(xiàn)下降,但并沒總體改變投訴量的趨勢(shì)。接著來看,投訴后的另一環(huán)———申訴。以下是該省電信用戶申訴情況。
某省電信用戶申訴受理中心上半年短信息的申訴走勢(shì)
從以上曲線可以看出,3月份由于“3·15”的宣傳,用戶維權(quán)意識(shí)在提高,申訴量達(dá)到上半年的最高點(diǎn)。但在4月份《通知》發(fā)布后,用戶申訴量仍在上升。就上半年投訴、退訂、申訴量來看,《通知》還沒扭轉(zhuǎn)增長的趨勢(shì)。造成這一現(xiàn)象的主要原因是,《通知》促使用戶維權(quán)意識(shí)快速提高,用戶更多地利用合理的方式維護(hù)自己的權(quán)益。趨勢(shì)未迅速改變,意味著規(guī)范短信息服務(wù)仍然面臨深層次問題,解決短信息存在的問題非一日之功,依然任重道遠(yuǎn)。
短信息,管理難點(diǎn)在哪里?
應(yīng)該承認(rèn),《通知》的內(nèi)容針對(duì)性明確,是站在切實(shí)維護(hù)用戶權(quán)益立場(chǎng)上出臺(tái)的,全行業(yè)認(rèn)真貫徹《通知》各項(xiàng)規(guī)定,能夠從根本上解決當(dāng)前短信息服務(wù)中出現(xiàn)的眾多問題。但是,在執(zhí)行《通知》過程中,有些深層次問題是沒法繞過的。
短信息業(yè)務(wù)的成功,可以稱為電信產(chǎn)業(yè)鏈上的一個(gè)“現(xiàn)象”。研究這個(gè)“現(xiàn)象”,還必須從產(chǎn)業(yè)鏈入手,這也涉及到我們現(xiàn)行短信息的管理方法。在執(zhí)行《通知》、規(guī)范短信息過程中,往往著眼于產(chǎn)業(yè)鏈上處于龍頭地位的基礎(chǔ)電信企業(yè),加強(qiáng)基礎(chǔ)電信企業(yè)監(jiān)管,賦予基礎(chǔ)電信企業(yè)更大的責(zé)任和義務(wù),通過他們來約束信息服務(wù)經(jīng)營者。《通知》顯著體現(xiàn)了這一特征,其第一個(gè)要求就是要基礎(chǔ)電信企業(yè)清理沒有許可的信息服務(wù)經(jīng)營者,第二個(gè)要求就是建立約束機(jī)制。特別是第二個(gè)要求,所謂雙方約束實(shí)質(zhì)上是個(gè)單方約束,即基礎(chǔ)電信企業(yè)對(duì)信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者的約束。隨著《通知》的執(zhí)行,基礎(chǔ)電信企業(yè)加大了對(duì)信息服務(wù)經(jīng)營者的約束力度,加強(qiáng)追究信息服務(wù)經(jīng)營者在服務(wù)上違約責(zé)任的力度,并開始建立自己的管理平臺(tái),使得短信息服務(wù)有了明顯好轉(zhuǎn)。但是,在看到用鏈條式管理帶來成績的同時(shí),還必須注意到兩個(gè)問題:
利益關(guān)聯(lián)性使鏈條上的監(jiān)管有所衰減鏈條形式的管理不僅帶來了政府監(jiān)管力度的衰減,更重要的是鏈條之間存在利益關(guān)聯(lián)性,用鏈條式的管理不可能打破利益關(guān)聯(lián)性帶來的深層次阻礙?陀^上講,基礎(chǔ)電信企業(yè)在規(guī)范短信息服務(wù)中認(rèn)識(shí)到短信息服務(wù)引發(fā)的社會(huì)問題和責(zé)任往往由自身承擔(dān),自己從連帶責(zé)任者成為了直接責(zé)任的承擔(dān)者,由此對(duì)企業(yè)品牌和聲譽(yù)造成巨大影響。
利益關(guān)聯(lián)使得規(guī)范短信息服務(wù)進(jìn)程中存在諸多問題,其中一個(gè)較明顯的問題是基礎(chǔ)電信企業(yè)對(duì)接入信息服務(wù)經(jīng)營者許可把關(guān)不嚴(yán)。以某省通信管理局截至今年6月的數(shù)據(jù)為例,該省本地接入的CP總數(shù)為104家,有59家未取得該局許可或備案。在這59家中,不乏新浪和網(wǎng)易等“大腕”。同時(shí),在中止接入服務(wù)上,基礎(chǔ)電信企業(yè)因服務(wù)問題出現(xiàn)的中止接入基本沒有,因收益上達(dá)不到結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)退出的倒是存在,這種反差恰恰說明利益關(guān)聯(lián)性必然使基礎(chǔ)電信企業(yè)對(duì)信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者在規(guī)范短信息服務(wù)進(jìn)程的某些領(lǐng)域保持曖昧態(tài)度。另一個(gè)問題體現(xiàn)在退訂方面。《通知》要求電信企業(yè)提供客服中心代退訂服務(wù),雖然企業(yè)均已做到,但電信企業(yè)在接到用戶投訴時(shí),往往首先讓用戶發(fā)信息到相應(yīng)代碼,無形中讓用戶多走了一環(huán)。在代退訂的宣傳上電信企業(yè)并不積極,對(duì)于《通知》鼓勵(lì)的一次全退訂也沒有足夠的熱情。這背后顯然是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。
社會(huì)廣泛參與經(jīng)營帶來活力的同時(shí)帶來隱患
如今,電話聲訊臺(tái)業(yè)務(wù)走向沒落,短信息業(yè)務(wù)卻取得巨大的成功。在短信息服務(wù)成為社會(huì)熱點(diǎn)時(shí),有人開始擔(dān)心它會(huì)重蹈聲訊臺(tái)覆轍。但是,筆者認(rèn)為,目前還不會(huì)。短信息生命蓬勃的動(dòng)力一方面來源于無線通信載體的個(gè)人化特性,另一更重要的原因是它的發(fā)展采取了與聲訊臺(tái)發(fā)展完全不同的模式。可以說,聲訊業(yè)務(wù)的沒落一定程度上是基礎(chǔ)電信企業(yè)力求大而全,力求無所不能、肥水不流外人田,從而割斷產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)果;短信息的成功則在于產(chǎn)業(yè)鏈的社會(huì)延伸,讓更多的社會(huì)力量、社會(huì)資本進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng),給這個(gè)市場(chǎng)帶來盎然生機(jī)。靈活,代表著經(jīng)營方式的靈活,代表著資費(fèi)的靈活,靈活正是生命力的體現(xiàn)。這種生命順應(yīng)了信息化潮流。
短信息的社會(huì)參與在帶來信息服務(wù)業(yè)務(wù)飛速發(fā)展的同時(shí)也帶來了初期的無序性。各種經(jīng)營者在經(jīng)營方式、經(jīng)營理念、經(jīng)營規(guī)劃、經(jīng)營期望和目標(biāo)方面參差不齊,不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些不規(guī)范的動(dòng)作,致使侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為屢有發(fā)生。
一下子涌入這么多信息服務(wù)經(jīng)營者,必然引發(fā)信息市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭。如果說電信市場(chǎng)面臨的是“價(jià)格戰(zhàn)”,那么信息市場(chǎng)面臨的就是“內(nèi)容戰(zhàn)”。畢竟,獨(dú)一無二的特性信息是稀缺資源,如121天氣預(yù)報(bào)、交通違章記錄等等,這些信息少之又少,絕大多數(shù)信息服務(wù)經(jīng)營者必須為信息內(nèi)容開發(fā)而打拼?墒,除了騰訊等少數(shù)知名信息服務(wù)經(jīng)營者外,絕大多數(shù)企業(yè)資金實(shí)力有限、開發(fā)能力不足,直接導(dǎo)致信息內(nèi)容的雷同,大多集中在聊天、娛樂等內(nèi)容上!皟(nèi)容戰(zhàn)”競(jìng)爭的結(jié)果直接影響企業(yè)的生存能力。目前,國家鼓勵(lì)增值業(yè)務(wù)發(fā)展和民營資本進(jìn)入,客觀造成短信息服務(wù)市場(chǎng)只進(jìn)不出,可以想見,市場(chǎng)競(jìng)爭只會(huì)加劇,“內(nèi)容戰(zhàn)”只會(huì)愈演愈烈。有的企業(yè)可能規(guī)避甚至無視法律法規(guī),采取違規(guī)的經(jīng)營手段,開發(fā)違法違規(guī)的信息內(nèi)容。如今,互聯(lián)網(wǎng)上以灰色黃色信息吸引手機(jī)注冊(cè)、沒有任何資費(fèi)介紹的帖子司空見慣;打開電視,信息業(yè)務(wù)的宣傳依然不規(guī)范;收聽電臺(tái)廣播,無法得知退訂的方式……這些現(xiàn)象說明仍然有不少信息服務(wù)經(jīng)營者在歧路上行進(jìn)。
當(dāng)然,短信息管理中的難點(diǎn)并不全是鏈條式管理方式帶來的。比如,利用手機(jī)短信詐騙犯罪、危害國家安全等問題,則是在國家法律層面上;另外,短信對(duì)語言文化的沖擊,比如挪威校園因短信流行影響正統(tǒng)語言而禁用短信,這又屬于文化層面。筆者在這里主要是討論短信息管理層面上的難點(diǎn)。
多管齊下,解決短信息管理難題
短信息業(yè)務(wù)高速發(fā)展,某種程度上是互聯(lián)網(wǎng)與通信網(wǎng)結(jié)合的產(chǎn)物,互聯(lián)網(wǎng)在促進(jìn)信息服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展的同時(shí),帶來了互聯(lián)網(wǎng)自身特有的諸多問題,也造成了管理上的難點(diǎn)!锻ㄖ返陌l(fā)布,能有效規(guī)范短信息服務(wù),但不能解決所有問題。要規(guī)范短信息服務(wù),我們可以從以下幾個(gè)方面著手:
一手抓管理,一手促發(fā)展,引導(dǎo)短信業(yè)務(wù)積極健康發(fā)展
目前,短信息業(yè)務(wù)均遵循了鼓勵(lì)發(fā)展的原則,在管制上采取降低門檻、鼓勵(lì)進(jìn)入的策略。從實(shí)際效果看,近兩年進(jìn)入增值電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)數(shù)量增長較快,而且多為民營資本,增強(qiáng)了增值電信市場(chǎng)的活躍程度,呈現(xiàn)出較好的發(fā)展勢(shì)頭。這與國家關(guān)于優(yōu)化投資環(huán)境、搞活民營經(jīng)濟(jì)、吸引投資的政策精神是一致的。
但是以民營資本為代表的社會(huì)資本的進(jìn)入,其資本活躍的特性也使得其管理有別于傳統(tǒng)的電信管理,如何避免“唯利是圖”、“賺一筆就走”、“打一槍換一個(gè)地方”等,如何防止可能危害用戶利益現(xiàn)象的發(fā)生,如何監(jiān)管好增值電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)的服務(wù)質(zhì)量,是監(jiān)管部門必須關(guān)注的問題。其中更大的難度在于,不可能再用習(xí)慣的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)管理方法去監(jiān)管增值電信業(yè)務(wù)。
短信息業(yè)務(wù)發(fā)展到現(xiàn)在,市場(chǎng)退出或清退機(jī)制應(yīng)當(dāng)提上日程,只有建立有進(jìn)有出的、在政府監(jiān)管下的有序退出機(jī)制,才能提高服務(wù)質(zhì)量,引導(dǎo)短信息業(yè)務(wù)健康、持續(xù)發(fā)展。
著眼產(chǎn)業(yè)鏈,充分發(fā)揮約束機(jī)制
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下,政府不可能解決所有問題,從經(jīng)濟(jì)規(guī)律出發(fā),發(fā)揮和完善產(chǎn)業(yè)鏈的約束機(jī)制,能夠最有效地促進(jìn)對(duì)基礎(chǔ)電信有先天寄生性的增值業(yè)務(wù)市場(chǎng)服務(wù)質(zhì)量的提高,也能有效地控制和促進(jìn)增值業(yè)務(wù)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。
要規(guī)范短信息業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量,重點(diǎn)是要抓好產(chǎn)業(yè)鏈中的“龍頭”——基礎(chǔ)電信企業(yè)。加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)電信企業(yè)的監(jiān)管,能夠推進(jìn)基礎(chǔ)電信企業(yè)完善與其合作者之間的約束機(jī)制,能夠促進(jìn)短信息業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量的快速提高。
緊緊依靠用戶,發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用
《廣州日?qǐng)?bào)》5月份委托廣東現(xiàn)代國際市場(chǎng)研究有限公司在廣州市的調(diào)查顯示,超過八成消費(fèi)者還沒有聽說過《通知》。由于基礎(chǔ)電信企業(yè)與增值電信經(jīng)營者有經(jīng)濟(jì)的紐帶關(guān)系,靠企業(yè)間的約束機(jī)制不可能完全解決所有問題,而電信監(jiān)管部門人力物力有限。因此,必須發(fā)揮第三方監(jiān)督力量——社會(huì)監(jiān)督,尤其是用戶的監(jiān)督才是不良短信息服務(wù)的“終結(jié)者”。只有讓用戶知道在短信息服務(wù)中的各項(xiàng)權(quán)益,才能從根本上發(fā)揮用戶的監(jiān)督作用,進(jìn)而反饋到社會(huì),發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。比如,用戶如果知道“首問負(fù)責(zé)”,可能會(huì)更多地選擇由電信企業(yè)客服中心退訂而不是直接面對(duì)CP,這有利于退訂服務(wù)的迅速到位。
與此同時(shí),政府堅(jiān)決支持用戶維護(hù)合法權(quán)益也是發(fā)揮用戶權(quán)益的重要保障,對(duì)于企業(yè)未履行服務(wù)程序的行為,政府應(yīng)堅(jiān)決支持用戶維護(hù)自己權(quán)益。
鼓勵(lì)內(nèi)容開發(fā),豐富業(yè)務(wù)內(nèi)涵,關(guān)注信息安全和知識(shí)產(chǎn)權(quán)
目前短信服務(wù)商主要集中在兩類業(yè)務(wù)的開發(fā)上:一是聊天、游戲;二是新聞、天氣預(yù)報(bào)等。信息內(nèi)容開發(fā)能力不足,缺乏特色和活力,大量內(nèi)容雷同,是當(dāng)前短信息內(nèi)容開發(fā)中普遍存在的問題。“內(nèi)容戰(zhàn)”會(huì)促使短信息業(yè)務(wù)競(jìng)爭加劇,在市場(chǎng)競(jìng)爭的壓力下有可能促使個(gè)別經(jīng)營者采取不正規(guī)手段,直接影響短信息的服務(wù)質(zhì)量,也會(huì)促使經(jīng)營者在內(nèi)容上劍走偏鋒,走灰色、黃色路線。因此,我們一方面要鼓勵(lì)內(nèi)容開發(fā),另一方面在信息安全和知識(shí)產(chǎn)權(quán)上也要給予足夠的關(guān)注。
分清責(zé)任,把握好短信息犯罪問題中的管理定位
當(dāng)前,短信息領(lǐng)域出現(xiàn)的熱點(diǎn)應(yīng)該是兩個(gè)層面:一個(gè)是服務(wù)層面,另一個(gè)則是利用短信息違法犯罪。前者是行業(yè)主管部門的責(zé)任,也是信部電犤2004犦136號(hào)文件所規(guī)范的對(duì)象;后者則涉及公安、安全、宣傳等部門,電信監(jiān)管部門和企業(yè)承擔(dān)技術(shù)支撐和協(xié)助的責(zé)任,避免電信企業(yè)在短信息案件中承擔(dān)無限責(zé)任。
加強(qiáng)自律,發(fā)揮中介組織作用
推進(jìn)短信息業(yè)務(wù)健康發(fā)展,還得發(fā)揮行業(yè)自律作用,促進(jìn)經(jīng)營者自我約束,樹立長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo),樹立服務(wù)制勝、內(nèi)容開發(fā)制勝的觀念。發(fā)揮各方面的作用,方能促進(jìn)短信息業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。
總之,電信監(jiān)管部門只要遵循“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督”的原則,始終把用戶利益放在首位,短信息服務(wù)上存在的問題并非是一個(gè)難解的局。
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