電信業(yè)務(wù)分類及許可新動(dòng)向

2003/11/28

　　 我國(guó)《電信條例》將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)并加以管理，這無(wú)疑符合當(dāng)前國(guó)際電信產(chǎn)業(yè)的主流做法。但我國(guó)《電信法》是否采取這種業(yè)務(wù)分類模式，值得探討。畢竟，一方面，國(guó)際上電信業(yè)務(wù)分類及許可立法出現(xiàn)了新的動(dòng)向，另一方面，我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐以及電信業(yè)發(fā)展需要呼喚電信立法對(duì)此應(yīng)有新的選擇和突破。

電信業(yè)務(wù)分類：趨于簡(jiǎn)化管理

　　《電信條例》將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)兩大類，這種劃分方式來(lái)自于WTO的電信服務(wù)部門(mén)的劃分（見(jiàn)表一）。

表一

　　將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)和增值兩大類是當(dāng)前國(guó)際電信產(chǎn)業(yè)的主流做法，然而，自其產(chǎn)生之日起便不斷受到電信技術(shù)、業(yè)務(wù)和市場(chǎng)發(fā)展以及管制實(shí)踐的挑戰(zhàn)。比如，隨著電信技術(shù)發(fā)展，數(shù)字信息在IP網(wǎng)絡(luò)或任何提供者的租賃線路上流動(dòng)，話音、數(shù)據(jù)、傳真和所有的增值業(yè)務(wù)能夠并且正在被不加區(qū)別地傳送。新的傳輸技術(shù)的采用、集成不同技術(shù)能力的提高以及新的服務(wù)提供者的出現(xiàn)（這些服務(wù)提供者不是以專門(mén)從事特定電信服務(wù)而是以致力于服務(wù)特定市場(chǎng)的身份出現(xiàn)），使GATS許多電信分部門(mén)之間的區(qū)別已經(jīng)日益模糊。另外，隨著電信市場(chǎng)的發(fā)展，出現(xiàn)了這樣一些經(jīng)營(yíng)者，他們是基于批發(fā)業(yè)務(wù)對(duì)零售業(yè)務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)者對(duì)轉(zhuǎn)售者，或者國(guó)際業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者對(duì)國(guó)內(nèi)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的身份出現(xiàn)，而不是基于提供話音業(yè)務(wù)對(duì)提供數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的身份出現(xiàn)。

　　WTO秘書(shū)處認(rèn)為，WTO將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)不是必然反映并且也沒(méi)有必要與任何特定國(guó)家的管制實(shí)踐相一致。比如，一些國(guó)家就把移動(dòng)電話、尋呼或數(shù)據(jù)傳輸（無(wú)論是否實(shí)時(shí)）作為增值業(yè)務(wù)。在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自由化的電信市場(chǎng)上，基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)的區(qū)別已經(jīng)越來(lái)越不重要了，除非與定義公共或普遍服務(wù)目標(biāo)有關(guān)系時(shí)才可以作此區(qū)分。

　　一些國(guó)家和地區(qū)的電信法也在修正此類方式。比如香港《電訊條例》沒(méi)有明確規(guī)定電信業(yè)務(wù)分類要分為基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)，而是將電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者分為“傳送者”（carrier）及“傳送服務(wù)提供者”（carriageserviceprovider），前者經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，而后者指無(wú)設(shè)施的電信服務(wù)提供者。由此可見(jiàn)，香港電信管理局是按照是否經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)傳輸設(shè)施而劃分電信運(yùn)營(yíng)商的，根據(jù)主體的不同進(jìn)行不同的管制。

　　日本2001年修訂的《電信事業(yè)法》中沒(méi)有明確的電信業(yè)務(wù)分類方式，而是將電信事業(yè)分為第一類和第二類兩大類（見(jiàn)表二）。

表二

　　不過(guò)，日本目前已經(jīng)開(kāi)始改變這種事業(yè)分類，開(kāi)始向新的管理體制過(guò)渡（見(jiàn)圖一）。

　　臺(tái)灣地區(qū)與日本類似，電信事業(yè)分為第一類電信事業(yè)及第二類電信事業(yè)。第一類電信事業(yè)指設(shè)置電信機(jī)線設(shè)備、提供電信服務(wù)之事業(yè)。電信機(jī)線設(shè)備指連接發(fā)信端與受信端之網(wǎng)絡(luò)傳輸設(shè)備、與網(wǎng)絡(luò)傳輸設(shè)備形成一體而設(shè)置之交換設(shè)備以及二者之附屬設(shè)備。第二類電信事業(yè)指第一類電信事業(yè)以外之電信事業(yè)，又分為第二類電信事業(yè)特殊業(yè)務(wù)與第二類電信事業(yè)一般業(yè)務(wù)。第二類電信事業(yè)特殊業(yè)務(wù)指經(jīng)營(yíng)語(yǔ)音單純轉(zhuǎn)售服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)、租用國(guó)際電路提供不特定用戶國(guó)際間之通信服務(wù)或其它經(jīng)“交通部”公告之營(yíng)業(yè)項(xiàng)目者。第二類電信事業(yè)一般業(yè)務(wù)指《臺(tái)灣電信法》第四款以外之第二類電信事業(yè)業(yè)務(wù)。

　　新加坡IDA與澳大利亞ACA在電信業(yè)務(wù)分類上，大致采用與歐盟及WTO相類似的分類方式。新加坡以“基于設(shè)施”和“不基于設(shè)施”、澳大利亞則區(qū)分為“電信運(yùn)營(yíng)商”（carrier）及“服務(wù)提供者”（carriageserviceprovider）作為分類方式，不同之處則多體現(xiàn)在許可證發(fā)放及管制制度設(shè)計(jì)上。

　　電信業(yè)務(wù)分類的目的在于進(jìn)行管理，而業(yè)務(wù)分類并不必然與許可制度聯(lián)系在一起。從業(yè)務(wù)許可制度看，已經(jīng)從業(yè)務(wù)許可向?qū)χ黧w進(jìn)行許可過(guò)渡。在電信市場(chǎng)發(fā)展仍處在較低水平從而電信競(jìng)爭(zhēng)不足的國(guó)家和地區(qū)，對(duì)于那些擁有基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者仍須要實(shí)行許可制，因?yàn)檫@些主體擁有必要的電信資源，通過(guò)事前管制的方式可以實(shí)現(xiàn)管制目的。

　　對(duì)于這兩種業(yè)務(wù)分類的優(yōu)劣分析，可以歸納為表三。

表三

　　鑒于此，我國(guó)在制定《電信法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)超越《電信條例》的業(yè)務(wù)分類方式，從簡(jiǎn)化管理的方式對(duì)電信業(yè)務(wù)重新進(jìn)行分類。具體而言，是將電信業(yè)務(wù)分為第一類電信業(yè)務(wù)和第二類電信業(yè)務(wù)。其中，第一類電信業(yè)務(wù)，是指利用自有的電信傳輸設(shè)施、交換設(shè)施及其它輔助設(shè)施向社會(huì)公眾提供電信服務(wù)的業(yè)務(wù)，或者將電信傳輸?shù)仍O(shè)施出租供他人使用的業(yè)務(wù)。第二類電信業(yè)務(wù)是指租用電信傳輸?shù)仍O(shè)施提供電信服務(wù)的業(yè)務(wù)。通過(guò)對(duì)這兩類經(jīng)營(yíng)者施加不同的管理方式，進(jìn)行有針對(duì)性的電信管制。因此，電信法草稿設(shè)計(jì)的管理體制就是從管住主體的角度考慮的，而不是對(duì)各具體業(yè)務(wù)進(jìn)行許可管理。

　　對(duì)這種新的分類方式，可能會(huì)遇到一些質(zhì)疑。比如，這種分類方式與現(xiàn)有的業(yè)務(wù)分類區(qū)別很大，如何解決二者的沖突問(wèn)題？還有一個(gè)很多人關(guān)心的問(wèn)題，即這種分類如何與WTO的業(yè)務(wù)分類相協(xié)調(diào)？

　　對(duì)于前一個(gè)問(wèn)題，解決方式非常容易。從國(guó)外的許可制度管理來(lái)看，往往通過(guò)一個(gè)“過(guò)渡期”安排來(lái)加以解決。具體講，就是允許許可證持有人在許可證的有效期內(nèi)繼續(xù)使用原有的許可證。在許可證期限屆滿需要申請(qǐng)續(xù)延時(shí)，再完成許可證的變更手續(xù)。另外還有兩種解決方式，一是通過(guò)到原發(fā)證機(jī)關(guān)進(jìn)行即時(shí)變更，二是在許可證年檢時(shí)辦理許可證變更手續(xù)。

　　關(guān)于新的業(yè)務(wù)分類與WTO的業(yè)務(wù)分類協(xié)調(diào)問(wèn)題，實(shí)際上也不成其為一個(gè)問(wèn)題。WTO的業(yè)務(wù)分類只是在WTO基礎(chǔ)電信服務(wù)談判時(shí)采納的一種方式，并不是各國(guó)進(jìn)行電信管制時(shí)必須采納的一種業(yè)務(wù)分類方式。正如前所述，將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)并不是必然反映并且也沒(méi)有必要與任何特定國(guó)家的管制實(shí)踐相一致。各國(guó)完全可以從本國(guó)的實(shí)際管制需要出發(fā)對(duì)電信業(yè)務(wù)作出自己的分類，而不必局限于按照WTO的業(yè)務(wù)分類模式。我國(guó)在實(shí)行了新的電信業(yè)務(wù)分類后，可以將該業(yè)務(wù)分類與WTO的業(yè)務(wù)分類進(jìn)行對(duì)照，以滿足WTO電信服務(wù)談判的需要。

電信業(yè)務(wù)許可：趨向放寬并簡(jiǎn)化程序

　　電信業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度的最終目的在于透過(guò)許可證發(fā)放管理，以確保電信服務(wù)及通信質(zhì)量，并兼顧消費(fèi)者權(quán)益。然而如果許可證制度過(guò)于嚴(yán)格，就會(huì)造成國(guó)內(nèi)外潛在經(jīng)營(yíng)者無(wú)法依市場(chǎng)變化而迅速投入，不僅貽誤商機(jī)，而且會(huì)削弱本國(guó)電信市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。從各國(guó)/地區(qū)的電信業(yè)務(wù)許可管理情況看，在電信服務(wù)及產(chǎn)業(yè)日趨國(guó)際化的趨勢(shì)下，許多國(guó)家對(duì)于基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的管制及許可證發(fā)放都呈現(xiàn)出逐漸放寬的趨勢(shì)。除需使用電信稀缺資源的業(yè)務(wù)給予較嚴(yán)管制外，增值電信業(yè)務(wù)則大多加以放寬。一方面減少行政管理負(fù)擔(dān)，另一方面則可符合WTO“電信市場(chǎng)開(kāi)放”原則。目前國(guó)際上的電信許可制度形成了三個(gè)層次：

　　1.一些電信發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始廢除許可制度，轉(zhuǎn)而采用一般授權(quán)或登記制。歐盟就從今年7月開(kāi)始廢除了許可證制度，改采一般授權(quán)制。按照新的管制方案，管制機(jī)構(gòu)將不再發(fā)放單獨(dú)許可證。相反，一般授權(quán)制將允許任何機(jī)構(gòu)來(lái)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)并提供業(yè)務(wù)，前提是要滿足適用于所有經(jīng)營(yíng)者的一般性條件。只有在企業(yè)被認(rèn)定為具有顯著市場(chǎng)力量時(shí)方可施加更為嚴(yán)格的條件，即對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商實(shí)行非對(duì)稱管制。另外，只有在涉及稀缺資源，比如無(wú)線頻率或碼號(hào)資源時(shí)，管制者才能采用個(gè)別授權(quán)制限制運(yùn)營(yíng)商的數(shù)量。日本也是如此，根據(jù)日本《電信事業(yè)法》規(guī)定，第一類電信業(yè)務(wù)應(yīng)獲得總務(wù)省許可，提供第二類電信業(yè)務(wù)采用“登記制”或“報(bào)備制”。根據(jù)總務(wù)省的有關(guān)規(guī)定，日本決定在2003年取消電信業(yè)務(wù)許可制度，而統(tǒng)一采用登記制度，而對(duì)其他運(yùn)營(yíng)商仍采用通知制度。

　　2.一些國(guó)家仍采用許可制度，但縮小管制范圍。依照香港的《電訊條例》，只要電信運(yùn)營(yíng)商無(wú)設(shè)置電訊條例中所規(guī)定之電信設(shè)施者，均可不必申請(qǐng)執(zhí)照，有設(shè)置電訊設(shè)施之業(yè)者方需申請(qǐng)公共非專利電訊服務(wù)（PNETS）執(zhí)照�！峨娪崡l例》規(guī)定了五類業(yè)務(wù)牌照，分別是專利牌照、傳送者牌照、特別牌照、類別牌照和臨時(shí)牌照。而韓國(guó)對(duì)電信業(yè)務(wù)分別實(shí)行許可、登記和申告制度。根據(jù)韓國(guó)2002年《通信基本法》和《電氣通信事業(yè)法》的規(guī)定，電信業(yè)務(wù)分為關(guān)鍵（Key）通信業(yè)務(wù)、特定（Specific）通信業(yè)務(wù)和增值通信業(yè)務(wù)三種。其中關(guān)鍵通信業(yè)務(wù)采用許可制度，申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)關(guān)鍵通信業(yè)務(wù)必須獲得情報(bào)通信部長(zhǎng)官的許可，許可時(shí)，可以要求加上業(yè)務(wù)提供或發(fā)展通信產(chǎn)業(yè)而進(jìn)行研究、開(kāi)發(fā)等必要條件，必須經(jīng)過(guò)情報(bào)通信政策審議委員會(huì)的審議。但是，對(duì)于情報(bào)通信部令決定的小型事業(yè)的許可，則不受此限制。而特定通信業(yè)務(wù)和增值通信業(yè)務(wù)則分別采用登記和申告制度。

　　3.一些國(guó)家和地區(qū)仍對(duì)所有業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度。如我國(guó)臺(tái)灣電信法規(guī)定，第一類電信事業(yè)應(yīng)經(jīng)“交通部”特許并發(fā)給執(zhí)照，始得營(yíng)業(yè)；經(jīng)營(yíng)第二類電信事業(yè)，應(yīng)向電信總局申請(qǐng)?jiān)S可，經(jīng)依法辦理公司或商業(yè)登記后，發(fā)給許可執(zhí)照，始得營(yíng)業(yè)。

　　此外，各國(guó)還普遍放松了對(duì)許可證發(fā)放的管理程序。比如澳大利亞1997年新的《電信法》將該國(guó)電信業(yè)務(wù)分為“傳輸者”（Carrier）及“傳輸服務(wù)提供者”（CarriageServiceProvider）兩類。在有效及簡(jiǎn)化管理的原則下，澳大利亞通信管理局（ACA）僅要求電信運(yùn)營(yíng)商（Carrier）必須申請(qǐng)執(zhí)照或登記，但為了簡(jiǎn)化許可證管理，澳大利亞在其許可證發(fā)放管理規(guī)定中針對(duì)不同電信運(yùn)營(yíng)商個(gè)別設(shè)立其應(yīng)履行的義務(wù)，如建立和維護(hù)設(shè)施的權(quán)力和豁免權(quán)等，義務(wù)方面則僅要求運(yùn)營(yíng)商必須就消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部分提出承諾。服務(wù)提供者不必申請(qǐng)?jiān)S可證，但應(yīng)成為電信申訴計(jì)劃TIO（TelecommunicationIndustryOmbudsman）的會(huì)員，以確保消費(fèi)者權(quán)益。因此澳大利亞在許可證審查與發(fā)放上顯得較為寬松。

　　新加坡電信市場(chǎng)于2000年4月1日全面開(kāi)放后，將其發(fā)照方式改成兩類，“基于設(shè)施的運(yùn)營(yíng)商”（facilities－basedoperator；FBO）的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者必須申請(qǐng)以設(shè)施為主的經(jīng)營(yíng)者FBO許可證；而需要通過(guò)租用FBO的電信網(wǎng)絡(luò)元素（如傳輸量、交換服務(wù)、管道、光纖等）來(lái)提供電信服務(wù)或轉(zhuǎn)售FBO電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者，必須申請(qǐng)以服務(wù)為主的SBO許可證。其中，租用國(guó)際傳輸線路來(lái)提供服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者必須申請(qǐng)單項(xiàng)許可證，包括國(guó)際簡(jiǎn)單話音/數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)售（ISVR/ISDR）、電路出租、公眾網(wǎng)際網(wǎng)路的存取及虛擬專用網(wǎng)（VPN）等服務(wù)。除上述單項(xiàng)許可證外，其它SBO的服務(wù)是采用類別許可制。而在許可證管理上，僅單項(xiàng)許可證必須提出申請(qǐng)，而類別許可證僅需向新加坡電信管理機(jī)構(gòu)IDA登記備查即可。

　　從電信許可制度的發(fā)展看，逐步取消許可制度將是發(fā)展的方向。但是，在現(xiàn)階段，我國(guó)仍有必要實(shí)行許可制度，以維護(hù)電信市場(chǎng)秩序，保護(hù)電信用戶和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，保障電信服務(wù)，促進(jìn)電信事業(yè)的健康發(fā)展。但許可證發(fā)放應(yīng)從業(yè)務(wù)管理向管理市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變，以簡(jiǎn)化監(jiān)管。按電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者是否自己擁有（自建或購(gòu)買(mǎi)）傳輸網(wǎng)絡(luò)設(shè)施為標(biāo)準(zhǔn)分為第一類電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者和第二類電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者。其中第二類電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者又分為一般第二類電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者和特殊第二類電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者。特殊第二類電信服務(wù)業(yè)是指租用電信傳輸（送）設(shè)備提供本地、長(zhǎng)途、國(guó)際公眾語(yǔ)音業(yè)務(wù)服務(wù)或經(jīng)電信管理機(jī)構(gòu)公告的其他電信服務(wù)的行業(yè)。一般第二類電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者是指特殊第二類電信服務(wù)業(yè)之外的第二類電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者。

　　對(duì)第一類電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者和特殊第二類電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行特殊許可制，而對(duì)一般第二類電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行一般許可制。對(duì)于一般許可體制，由管制機(jī)構(gòu)預(yù)先制訂一系列資格條件，符合條件的業(yè)務(wù)申請(qǐng)者只要完成在管制機(jī)構(gòu)的登記手續(xù)后，就可以經(jīng)營(yíng)許可證上規(guī)定的業(yè)務(wù)。同時(shí)，要改變重視事前管制而事后管制不足的現(xiàn)狀，在消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)方面加強(qiáng)規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)電信立法的宗旨。

（作者為信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院高級(jí)研究員）

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